完善森林防火立法 为依法治火提供法律保障

--《宁夏回族自治区森林防火办法》发布实施

    《宁夏回族自治区森林防火办法》（下文简称本办法），于2016年7月12日自治区人民政府第68次常务会议讨论通过，现以宁夏回族自治区人民政府令第84号公布，自2016年9月1日起施行，共六章40条。本办法是自治区政府为规范森林防火工作行为，做出的指导我区城市市区以外森林防火工作的顶层设计，是森林火灾预防、扑救和保障的首个政府规章。办法重点健全了我区森林防火责任体系，规范了野外用火行为，补充完善地方森林防火制度，明确森林防火法律责任，为有效的保护人民生命财产和森林资源的安全，实现依法治火提供法制保障。这主要体现在以下几方面：

    第一、明确森林防火工作主体。森林防火工作是一项社会系统工程，需要各方面通力合作。因此，加强森林防火工作的统一领导，确保火灾扑救的统一指挥和调度，充分发挥各有关部门的作用，确保森林防火工作的顺利进行。办法中第三条规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制，涵盖了森林火灾预防和扑救的全过程，是一种常年的工作制度。具体明确：一是乡（镇）级以上各级人民政府的森林防火职责和法律规则；二是森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业和生态建设发展总体规划；三是森林火灾预防和扑救经费纳入同级财政预算；四是对森林火灾应急处置和善后处理做出具体规定。只有这样，才能充分发挥各有关部门的职能作用，才能充分动员和利用各方面的力量和资源，把防控森林火灾的各项措施真正落到实处。

    第二、界定森林防火工作范围。本办法作为一部调整我区森林防火工作的自治区政府规章，其适用范围遵循属地原则，即在自治区境内除城市市区外的森林防火工作适应本办法。因为，国务院《森林防火条例》第二条规定，"本条例适用于中华人民共和国境内森林火灾的预防和扑救。但是，城市市区的除外"。《国务院办公厅印发关于法规审查有关工作程序规定的通知》（国办函〔2002〕26号）规定"根据宪法第八十九条规定，国务院部门职权划分、管理体制等事项由国务院规定。对这些事项，国务院已经做出决定的，国务院部门不得再通过任何途径提出不同意见"；《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确规定"公安部门要加强林区城镇消防工作"；《国家森林防火总指挥部、公安部、林业部关于划分森林消防监督职责范围的通知》（国森防〔1989〕13号）明确规定"市区园林的消防工作，由当地公安机关实施监督"。因此，本办法适用范围不包括城市市区公园及园林、林木的火灾预防和扑救工作。

    第三、细化森林防火工作责任。森林火灾的预防和扑救是一项涉及面广，参与部门多，管理复杂的工作，需要各部门之间密切配合，为此，本办法第五、六条明确了自治区森林防火管理体制及各级森林防火工作职责。特别是结合我区实际规定了：一是县级以上人民政府森林防火指挥机构，负责组织、协调、指导本行政区域内的森林防火工作；二是县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作；三是有森林防火任务的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会，应当按照森林防火责任规定，做好本辖区内的森林防火工作；四是县级以上人民政府公安、财政、旅游、农牧、交通、民政等有关部门按照职责分工，负责有关森林防火工作;五是穿越森林防火区的铁路、公路、电力、电信线路、石油天然气管道，其经营或者建设单位的森林防火责任;六是在森林防火区经营宾馆、饭店、食品摊点、娱乐场所及各种旅游观光项目的单位和个人以及工矿企业的森林防火责任;七是森林、林木、林地经营管理单位和个人，承担其经营管理范围内的森林防火责任等。充分体现了森林防火的公益性和社会性，各有关部门既要各司其职、各负其责，又要树立大局意识，密切配合，互相支持，共同做好森林火灾的预防和扑救工作。

    第四、补充森林防火地方法律制度。国务院2008年新修订的《森林防火条例》实施后，我区实施《森林防火条例》的地方配套法律制度及有关地方补充法律细则未及时出台，致使有法难依。本办法立足我区森林防火实际补充地方配套制度：一是规定了森林防火期：贺兰山、六盘山、罗山、南华山自然保护区，全年为森林防火期,其中，每年的10月1日至次年的5月31日为森林高火险期。每年10月1日至次年的5月31日为本自治区其他区域森林防火期，其中1月15日至4月15日为森林高火险期。二是进一步明确了森林防火区划定规定；三是规范野外用火的行为。野外火源是引发森林火灾的重要因素之一,为规范和有效控制野外用火,防止森林火灾,保护森林资源和林区人民生命财产安全,办法第十六、七条规定了，野外用火审批管理规定，特别是，对近年来主要引起森林火灾的用火行为，如野外焚烧秸秆、吸烟、烧纸、烧香、烧烤、电网狩猎、燃放烟花爆竹和孔明灯等用火加以具体化并附加禁止性规定；四是明确森林火灾信息报送规定，森林火灾具有突发性强、范围广、火灾现场情况复杂，火情受气候、地形等多种因素影响较大，扑救十分困难。为确保防火、扑火工作正常进行，维护社会稳定，本办法第二十七条对第一时间要求报送自治区级的8类森林火灾做出具体规定:过火疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地面积4公顷以上的；受害森林面积2公顷以上的；造成1人以上重伤或者死亡的；威胁居民区（点）或者重要设施的；除第一项、第二项外其他林地4小时尚未得到有效控制的；国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园的；与其他省区交界地区的；其他需要报告的森林火灾。应当立即报告自治区人民政府森林防火指挥机构，进一步完善森林火灾报告制度。

    第五、设定森林防火法律责任。主要：一是针对目前野外用火行为法律责任不明确的问题设定：在森林防火区内有本办法第十七条禁止行为，未引起森林火灾的，由林业主管部门或者其委托的自然保护区管理机构责令停止违法行为，给予警告，可以对个人并处200元以上1000元以下罚款，对单位并处1万元以上2万元以下罚款；引起森林火灾的，责令补种树木，对个人处1000元以上3000元以下罚款，对单位并处2万元以上5万元以下罚款。二是针对三类人员监管责任不到位问题设定：违反本办法规定，因无民事行为能力人和限制民事行为能力人用火、玩火引起森林火灾造成损失的，由其监护人依法承担民事赔偿责任。三是针对破坏森林防火基础设施设备行为设定：破坏和侵占森林防火道路、标志、宣传碑（牌）、瞭望台（塔）、隔离带、防火设施设备的，由公安机关依法予以处罚。

    综上所述，本办法不是对2008年新修订《森林防火条例》细致末节的修补，而是紧扣我区社会、经济、地域及森林防火的实际，做出的具体和补充规定，极大地拓展了森林防火工作的广度、深度和效度，既是宁夏森林防火法制建设的重要组成部分，也是森林防火重要法律保障。